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Parecer sobre Audiências
Públicas e participação popular
TCE RS dezembro 2005
AUDIÊNCIA PÚBLICA. Nos termos da Lei nº 10.257/01 (Estatuto das
Cidades), a legislação municipal que verse sobre política urbana deve
obedecer a procedimento que garanta a participação popular, sob pena de
ser inválida.
Sobre a participação popular no processo de tomada de decisões
políticas. Sendo a democracia representativa a fórmula adotada no modelo
constitucional brasileiro (parágrafo único do art. 1º da Constituição
Federal), nem por isso é impróprio reconhecer-se a presença de elementos
de democracia direta e de democracia participativa neste mesmo
ordenamento, sob a perspectiva de que estes modelos não são
excludentes,mas sim complementares. Deste modo, a existência de regras
visando tornar efetivos os mecanismos de participação popular na tomada
de decisões políticas, longe de ser conflitante com o sistema jurídico
pátrio é com ele perfeitamente compatível.
1-No caso específico da política urbana, a Constituição Federal remeteu
à lei (nacional) a fixação de “diretrizes gerais”, o que ocorreu através
do Estatuto das Cidades, estipulando-se como uma dessas diretrizes
exatamente a “gestão democrática por meio da população e de associações
representativas”, instrumentalizada, entre outros mecanismos, por
“debates, audiências e consultas públicas”.
2- Assegurar a participação de “entidades comunitárias” na definição do
plano diretor e nas diretrizes gerais de ocupação do território urbano.
3-Compatibilização das regras nacionais com a autonomia municipal. Como
já foi observado no sistema constitucional brasileiro, os Municípios
ocupam posição peculiar quanto a estrutura político-administrativa
Qual destes três modelos é praticado no Brasil de hoje? A Constituição é
clara: os três. Quando a Constituição prevê plebiscitos e referendos,
adota a democracia direta. Quando prevê partidos e eleições, adota a
democracia representativa. Quando estimula e cria conselhos, e leis como
o Estatuto das Cidades, adota a democracia participativa. Ou seja, os
modelos de democracia nem são seqüenciais e excludentes, mas
complementares e concomitantes ...
Como o Estatuto das Cidades é lei nacional de normas gerais, encontra-se
plena de normas programáticas. “Contêm elas disposições indicadoras de
valores a serem preservados e de fins sociais a serem alcançados. Seu
objeto é o de estabelecer determinados princípios e fixar programas de
ação. Característica dessas regras é que elas não especificam qualquer
conduta a ser seguida pelo Poder Público, apenas apontando linhas
diretoras. Por explicitarem fins, sem indicarem os meios, investem os
jurisdicionados em uma posição jurídica menos consistente do que as
normas de conduta típicas, de vez que não conferem direito subjetivo em
sua versão positiva de exigibilidade de determinada prestação. Todavia,
fazem nascer um direito subjetivo negativo de exigir do Poder Público
que se abstenha de praticar atos que contravenham os seus ditames. Neste
contexto, a inclusão, como diretriz geral de política urbana, da gestão
democrática da cidade, efetivação da idéia de administração consensual
afeiçoa-se ao papel que cabe à União, no regime compartilhado de
competências antes enfocado...
Mesmo
naquela situação em que o texto constitucional estadual indicou a
existência de um “interesse regional” neste aspecto, quando afirmou a
necessidade de se assegurar a “participação das entidades comunitárias
legalmente constituídas na definição do plano diretor e das diretrizes
gerais de ocupação do território”, não houve senão a reafirmação da
idéia da participação popular, sem precisar qual ou quais os mecanismos
a serem utilizados. Assim, a obrigatoriedade de audiência(s) pública(s),
quando aparente na literalidade do texto do Estatuto das Cidades, só
pode ser tida por constitucional na medida que seja considerada um
comando mediato, cuja finalidade não é outra senão a de assegurar a
aplicação da participação popular, diretriz imposta em lei nacional.
Significa dizer que os Municípios, embora jungidos a obediência a esta
diretriz, poderão adotar distintos modos de fazê-lo, não necessariamente
segundo as regras da Lei nº10.257/2001 (que, de outro modo, não seriam
gerais, exorbitando a competência da União). Raciocínio diverso
implicaria reconhecer não só as “audiência(s) pública(s)” (sem indicação
de número, apenas sabendo-se que mais de uma, pois o texto legal refere
a expressão no plural) como condição de validade da lei que institua o
plano diretor, mas também os “debates” (outra vez sem se dizer quantos
seriam necessários à implementação da diretriz da “gestão democrática”).
Mais além da regra específica do inc.I do § 4º do art. 40 da Lei nº
10.257/2001, ainda a se atribuir eficácia plena e imediata ao art. 43 do
mesmo diploma legal, não bastariam as “audiênci-as públicas” e os
“debates”: para a validade das leis municipais em matéria urbanística,
“... deverão ser utilizados, entre outros, os seguintes instrumentos:
I – órgãos colegiados ...;
II - ... consultas públicas;
III – conferências ...;
IV – iniciativa popular de projeto de lei ...”A serem considerados todos
estes instrumentos, cumulativamente, necessários à validade das leis
municipais em matéria urbanística...
A circunstância de incidir em “improbidade administrativa” o
Administrador que “impedir ou deixar de garantir” (art. 52, VI, do
Estatuto) a participação popular na elaboração da legislação que verse
sobre política urbana, apenas reforça a posição de que a tutela jurídica
se dá não em relação a um ou outro instrumento específico de
participação popular,como é a audiência pública, mas sim no tocante à
diretriz geral traduzida na “gestão democrática da cidade"
... por regra, as normas que consubstanciam os direitos fundamentais
democráticos e individuais são de eficácia contida ...” (José AFONSO DA
SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, 16ª ed.,São Paulo:
Malheiros, 1999, p. 184.
Está o Consulente obrigado a realizar “audiência pública”? Não, desde
que assegure a participação popular através de quaisquer outros
instrumentos capazes de possibilitar a certeza de que a legislação a ser
objeto de deliberação pelo Poder Legislativo foi efetivamente submetida
à análise direta da comunidade interessada. |
